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【事故分析】从无锡燃气事故报告看监管主体法律责任 ...

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发表于 2020-3-29 03:09:48 | 显示全部楼层 |阅读模式
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全文约4900字,阅读约需8分钟。
专注于天然气领域政策与法律的公号,已通过微信原创和赞赏认证。
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文:王伟艺
来源:敬法公众号
2019年10月13日,无锡市锡山区鹅湖双乐小吃店(店招:秦园小笼,以下简称“双乐小吃店”)发生一起液化石油气爆炸事故(以下简称“无锡燃气事故”),造成9人死亡,10人受伤,部分房屋倒塌,直接经济损失约1867万元。


2020年1月23日,无锡市应急管理局公开了《无锡市锡山区鹅湖镇双乐小吃店“10·13”液化石油气爆炸较大事故调查报告》(以下简称《事故调查报告》),介绍了事故的调查情况。

这一期,我们分析报告中涉及的政府单位的相关主体责任。
一、报告分析的事故原因涉及11家政府单位
【事故分析】从无锡燃气事故报告看监管主体法律责任 ... 制度, 2988 厨师之家www.cnchu.cn
报告具体分析如下:

(一)职能部门监管原因

1.餐饮行业管理部门

无锡市商务局:作为全市餐饮行业管理部门,未组织指导辖区开展餐饮单位安全管理工作;未督促指导餐饮场所落实安全生产主体责任和餐饮业燃气安全管理规定,加强燃气安全日常检查,及时消除事故隐患。

锡山区商务局:作为属地政府餐饮行业管理部门,未按照职责规定做好本行政区域内餐饮行业的管理工作;未督促指导辖区各镇(街道)餐饮单位落实安全生产主体责任,加强燃气安全日常检查、及时消除隐患。

鹅湖镇经贸中心:未按照职责开展本行政区域内餐饮行业的管理工作,未督促指导辖区餐饮单位落实安全生产主体责任;未组织开展餐饮场所燃气安全日常检查,及时消除隐患。

2.燃气行业主管部门

无锡市市政和园林局:作为市燃气行业主管部门,对下属燃气监管部门开展燃气经营、使用和安全管理工作的监督检查存在漏洞;组织开展城镇燃气行业安全隐患大排查大整治工作不够深入彻底。

无锡市园林和公用事业监管中心:作为市市政和园林局所属的燃气行业主要职责机构,未对监管的燃气经营企业开展安全管理监督检查;城镇燃气行业安全隐患大排查大整治专项行动工作不力、监管不严;未对燃气经营企业存在的不足和问题依法处置。

锡山区公用事业管理处:作为锡山区的燃气行业主要监管职责机构,未建立燃气安全预警联动机制;对城镇燃气行业安全隐患大排查大整治专项行动工作措施不实、责任落实不严;未对鹅湖镇村镇建设中心报送的燃气工商用户统计表进行核实,并按规定报送上级主管部门。

鹅湖镇村镇建设中心:作为鹅湖镇燃气行业主管部门,管理制度缺失,违规出具非住宅产权证明;燃气行业安全隐患排查工作制度不细、责任落实不严;对检查发现的重大安全隐患未采取有效措施,未立即督促整改;对餐饮场所检查发现的问题未按规定报送上级主管部门。

3.消防监督部门

锡山区消防救援大队:未按要求对辖区公安派出所开展日常消防监督检查工作进行业务指导,未有效组织对公安派出所专兼职消防民警进行消防安全集中培训。

锡山公安分局荡口派出所:未有效组织社区民警学习消防业务知识。

(二)属地政府管理原因

锡山区政府、锡山区鹅湖镇落实地方党政领导干部安全生产责任制不到位,督促落实安全生产责任不力,未建立安全生产工作巡查制度,行业监管存在漏管失管,餐饮场所存在的安全问题和隐患研究不透,安全隐患大排查大整治工作开展不彻底。

二、报告建议提请纪委监委党纪政务处理的人员共有18名
【事故分析】从无锡燃气事故报告看监管主体法律责任 ... 制度, 2465 厨师之家www.cnchu.cn
报告中介绍的具体理由如下:

1.陈秀锋,无锡市商务局副局长。未有效组织开展全市餐饮场所安全隐患大排查大整治工作。建议给予政务警告处分。

2.张剑,无锡市市政和园林局副局长。对燃气供应企业承担燃气用户设施巡检、燃气使用安全技术指导、宣传监督指导不到位。建议给予政务警告处分。

3.陈海威,无锡市商务局流通处处长。未督促指导相关地区行业管理部门开展餐饮企业安全生产检查。建议给予政务警告处分。

4.万洪,无锡市园林和公用事业监管中心副主任。对燃气经营企业按照法律法规、标准规范和合同的约定承担用户燃气设施巡检、燃气使用安全技术指导和宣传监督指导不到位。建议给予政务警告处分。

5.顾中明,锡山区区委书记。安全发展理念不强,安全工作摆位不突出,对基层安全监管队伍建设重视不够。建议给予诫勉谈话。

6.李江,锡山区委常委、常务副区长。对本地区行业领域存在的风险隐患缺乏系统性的分析研判。建议给予党内严重警告处分。

7.过文洁,锡山区商务局局长。未组织开展餐饮行业安全生产日常检查,未督促指导餐饮企业落实安全生产主体责任。建议给予政务记过处分。

8.史红卫,锡山区公用事业管理处主任。对燃气行业安全隐患排查发现的隐患未督促整改。建议给予政务记过处分。

9.周艳军,锡山区公用事业管理处科员。对燃气行业安全隐患排查发现的隐患未及时报告主管领导和上级主管部门。建议给予党内严重警告处分。

10.尤慧杰,锡山区消防救援大队副大队长。未按上级要求组织公安派出所专兼职消防民警进行消防安全集中培训。建议给予政务警告处分(由其上级主管部门处理)。

11.叶上山,锡山区鹅湖镇党委书记。未履行安全生产第一责任人职责;研究部署辖区的安全生产重要事项、解决安全生产重大问题措施不够。建议给予党内严重警告、免职处理。

12.唐皓,锡山区鹅湖镇党委副书记、镇长。未履行安全生产第一责任人职责;对开展安全隐患排查治理专项行动工作中发现的隐患实施闭环管理失察。建议给予政务记过、免职处理。

13.张燕军,锡山经济技术开发区建设城管局局长,原锡山区鹅湖镇党委委员、副镇长。未对开展安全隐患排查发现的隐患实施闭环管理。建议给予政务警告处分。

14.王挺,锡山区鹅湖镇党委委员、副镇长。未组织职能部门对辖区餐饮单位开展安全生产检查,督促落实安全生产主体责任。建议给予政务警告处分。

15.高瞻,锡山区鹅湖镇村镇建设管理服务所党支部书记。出具新杨路84号(双乐小吃店)虚假房屋性质证明;未督促指导辖区内燃气行业安全隐患排查整治专项行动。建议给予党内严重警告处分。

16.华民勇,锡山区鹅湖镇经济贸易服务中心主任。未组织开展对辖区餐饮企业安全生产检查,督促企业落实安全生产主体责任。建议给予政务警告处分。

17.丁巍,锡山区鹅湖镇村镇建设管理服务所工作人员。工作责任心不强,履职不到位,对燃气行业安全隐患排查整改行动中发现的隐患,未如实报告主管领导和上级主管部门。建议给予留党察看(一年)处分。

18.朱勤华,锡山公安分局荡口派出所民警。未及时发现存在的消防违法行为并报告消防救援部门处理。建议给予政务警告处分。

三、关于餐饮场所燃气安全监管职责分工的分析

从上述建议可以看出,属地管理责任最重,镇委书记、镇长均被建议免职(免职其实不是处分种类,撤职才是)。

如果从职责划分来看,职能部门的职责是可能交叉的,例如餐饮燃气事故,餐饮行业主管部门和燃气行业主管部门就有所重合,消防、市场监管、安全监管等也均涉及。

属地管理责任不会出现交叉的情况,边界清晰,但责任也较重。

在餐饮场所燃气安全监管方面,政府部门的职责分工并非十分明晰。燃气行业的法规未明确规定有关行政部门的燃气安全监督管理职责,而以往关于餐饮场所燃气安全监管的举措主要是专项治理和相关文件,较少通过立法进行明确。

业内比较常引用的文件是《国务院安全生产委员会关于深入开展餐饮场所燃气安全专项治理的通知》(安委〔2013〕1号),其中第3点“组织机构和职责分工”要求各地区要成立由建设和市政管理等燃气管理、公安消防、质监、商务、安全监管、工商、食品药品监管等部门为成员单位的专项治理工作领导小组,并将相关部门的职责分工进行明确。具体如下:

1.建设和市政管理等燃气管理部门职责

负责会同有关部门提出餐饮场所使用燃气的基本安全要求;督促燃气供应企业与餐饮企业签订供用气合同;督促燃气供应企业按照法律法规、标准规范和合同的约定承担用户燃气设施巡检、燃气使用安全技术指导和宣传责任;向社会公示合法燃气供应企业名录;对存在违法违规供气行为的燃气供应企业依法追究责任。

2.公安消防部门职责

负责对餐饮场所的消防安全实施专项监管;依法查处餐饮场所违反消防法律法规的行为。

3.质监部门职责

对餐饮场所使用的判废、超期未检和标记不符合规定的钢瓶出具查验证明,将存在上述问题的钢瓶移送专业检验机构依法处理,并依法追究充装企业责任。

4.商务部门职责

负责组织餐饮场所开展燃气使用安全自查工作,主动消除隐患;对未与供气企业签订供用气合同的餐饮场所,督促其与合法供气企业签订安全供用气合同。

5.安全监管部门职责

负责对经有关部门确定,在燃气使用方面存在重大隐患的餐饮场所,依法责令其停产停业或者立即停止使用供用气设施、设备。

6.工商部门职责

负责对未办理工商营业执照的餐饮场所依法进行查处。

7.食品药品监督管理部门职责

负责对未取得卫生许可的餐饮场所依法进行查处。

根据《国务院机构改革方案(2018)》,全国行政机构进行了调整,例如原国家工商行政管理总局、原国家质量监督检验检疫总局的职责已整合至2018年新组建的国家市场监督管理总局,各地也相应做了调整。

我们注意到,这次无锡小吃店的燃气事故对江苏省燃气管理条例的修订也产生了影响。例如:增加了对餐饮用户的要求,包括应当安装使用燃气泄漏安全保护装置;应当加强对本单位人员燃气安全使用知识、技能的培训,提高燃气安全意识,定期进行安全自查,配合燃气经营者的安全检查;鼓励餐饮场所使用管道燃气等等。

此外,新修订的条例也对行政部门的职责分工做了更加详细的规定。根据其第5条规定, 发展改革、教育、工业和信息化、公安、规划、生态环境、交通运输、商务、卫生健康、应急管理、市场监督管理、城市管理等主管部门以及消防救援机构,依据法律、法规和同级人民政府规定的职责分工,负责燃气管理的相关工作。

修订前的规定是:发展改革、规划、公安消防、质量技术监督、安全生产监督管理、环境保护、工商行政管理、物价、交通等部门,应当按照各自的职责,依法做好燃气管理的相关工作。

该规定根据机构改革等情况进行了调整,也增加了一些行政部门,但比较遗憾的是,仍然没有明确各部门的具体职责。

在这方面,厦门市的做法值得借鉴。

《厦门经济特区燃气安全监管若干规定》第3条明确了各有关行政部门在各自的职责范围内负责的燃气安全监管工作,也对镇人民政府、街道办事处的工作提出了要求。
《厦门经济特区燃气安全监管若干规定》第3条规定,有关行政部门在各自的职责范围内,负责下列燃气安全监管工作:
(一)安全生产监督管理部门负责燃气安全生产工作的综合监管,按照法定职责调查处理相应的燃气生产安全事故;
(二)交通运输管理部门负责对燃气运输及运输车辆的监督检查,发现违法运输燃气的依法予以查处;
(三)公安机关会同有关行政部门负责对危害公共安全的非法存储、销售燃气等行为依法予以查处;公安机关消防机构负责对依法应当经消防安全许可的燃气经营、使用场所的监督检查;
(四)城市管理行政执法部门依照法定授权实施燃气安全监管方面法律、法规、规章规定的行政处罚;
(五)质量技术监督部门负责对燃气压力容器(含气瓶)、压力管道和液化石油气充装环节的安全监察,以及对钢瓶的充装、检验环节的监督管理;
(六)市场监督管理部门负责查处流通领域燃气器具以及附件产品的质量违法行为。
镇人民政府、街道办事处(以下简称“镇(街道)”)接受燃气主管部门的指导,按照规定协助燃气主管部门对辖区内的燃气安全进行监管;负责日常巡查、宣传,发现问题应当及时处理或者依照规定程序报告。镇(街道)应当配备专职人员,负责燃气安全有关工作。市、区人民政府及其有关部门应当及时为镇(街道)配齐燃气安全专职人员,并提供业务培训和经费保障,具体办法由市人民政府另行规定。

此外,根据《厦门经济特区燃气安全监管若干规定》的要求,厦门市政府制定并发布了《关于市、区燃气主管部门安全监管职责分工和镇(街道)燃气安全监管有关工作的意见》、《厦门市燃气设施安全保护办法》及《厦门市燃气突发事故应急预案》。

总体而言,餐饮场所燃气安全涉及的主体众多,监管部门也多,相关的安全监管工作挑战较大,从无锡小吃店燃气爆炸事故的报告也能看出来。



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